O zakupionym sprzęcie i możliwościach jego przekazania pisaliśmy w pierwszej części tekstu. W drugiej skupimy się bardziej na kwestiach kadrowych, kosztowych i proceduralnych (Od zakupu do realnej gotowości. Systemowe wyzwania gmin po wdrożeniu Programu OLiOC część 1).
Grafika: gov.pl
Kadry jako najsłabszym ogniwem systemu?
Najpoważniejszym, a jednocześnie najmniej dostrzeganym problemem OLiOC jest deficyt kadr. System nie może opierać się wyłącznie na ochotnikach i doraźnych zasobach osobowych. W warunkach poważnego kryzysu znaczna część strażaków ochotników może być niedostępna z powodów zawodowych, rodzinnych lub zdrowotnych. Równocześnie urzędnicy zostają włączeni w struktury ochrony ludności i obrony cywilnej, co oznacza, że poza utrzymaniem ciągłości administracji muszą uczestniczyć w działaniach operacyjnych. Wymusza to – w perspektywie najbliższego czasu – konieczność:
- rozważenie powołania nowych jednostek Straży Miejskiej oraz zwiększania stanu etatowego w jednostkach już istniejących,
- tworzenia od podstaw lub wzmacniania już istniejących formacji porządkowych,
- zatrudniania dodatkowych pracowników fizycznych,
- systemowego szkolenia personelu urzędu z obsługi sprzętu będącego w jego dyspozycji jak również analizę możliwości kadrowych w celu wzmocnienia wydziałów, które będą kluczowe dla obrony cywilnej i ochrony ludności.
Bez rozbudowy zaplecza kadrowego nawet najlepiej wyposażona gmina nie będzie w stanie utrzymać realnej gotowości.
Zdjęcie: www.dobrzyce.pl
Dokumentacja i procedury jako fundament systemu
Jednym z najczęściej niedoszacowanych elementów funkcjonowania systemu ochrony ludności jest dokumentacja operacyjna i eksploatacyjna. W praktyce to właśnie jej brak, niekompletność lub niespójność najczęściej prowadzi do negatywnych ocen pokontrolnych, niezależnie od faktycznego zaangażowania gminy w utrzymanie gotowości. Z punktu widzenia prawa finansów publicznych, kontroli wojewódzkich, regionalnych izb obrachunkowych oraz organów nadzorczych, dokumentacja stanowi podstawowy dowód racjonalnego gospodarowania majątkiem. Każda gmina posiadająca sprzęt OLiOC powinna dysponować co najmniej następującym zestawem dokumentów:
- Regulaminem użytkowania sprzętu ochrony ludności, określającym w sposób jednoznaczny, kto, w jakich sytuacjach, na jakiej podstawie i w jakim trybie może korzystać z poszczególnych zasobów. Dokument ten powinien zawierać również zasady wydawania poleceń, odpowiedzialność za szkody oraz procedurę zgłaszania usterek.
- Procedurami eksploatacyjnymi dla poszczególnych kategorii sprzętu. Dla agregatów będą to procedury uruchamiania, testów pod obciążeniem, wymiany paliwa i oleju. Dla cystern – procedury mycia, dezynfekcji i dokumentowania czynności sanitarnych. Dla pojazdów – procedury obsługi technicznej i przeglądów. Dla sprzętu elektronicznego – procedury ładowania, przechowywania i aktualizacji.
- Harmonogramem przeglądów i testów, zatwierdzonym przez kierownika jednostki lub burmistrza. Harmonogram powinien obejmować cały rok i wskazywać konkretne terminy testów, przeglądów, dezynfekcji i szkoleń.
- Ewidencją eksploatacji sprzętu, prowadzoną w formie dzienników lub kart użytkowania. Powinna ona zawierać informacje o dacie użycia, celu, osobach obsługujących, czasie pracy, zużyciu paliwa oraz uwagach technicznych. Jest to kluczowy dokument dowodowy w przypadku kontroli.
- Planem szkoleń i certyfikacji personelu, określającym, kto i kiedy został przeszkolony z obsługi danego urządzenia, jakie posiada uprawnienia oraz kiedy wymagane jest ich odnowienie.
- Procedurami reagowania kryzysowego, powiązanymi z gminnym planem zarządzania kryzysowego, w których sprzęt jest przypisany do konkretnych scenariuszy: powódź, blackout, pożar, ewakuacja, awaria wodociągowa, masowe schronienie.
- Procedurami awaryjnymi, określającymi sposób działania w przypadku niedostępności operatorów, awarii sprzętu lub braku paliwa.
Dobrą praktyką jest również posiadanie tzw. kart zasobów, czyli krótkich dokumentów opisujących każdy istotny element wyposażenia: lokalizację, opiekuna, zakres zastosowania, termin kolejnego przeglądu i numer kontaktowy osoby odpowiedzialnej. Brak powyższych dokumentów powoduje, że nawet prawidłowo użytkowany sprzęt jest w oczach kontrolujących zasobem „niezarządzanym systemowo”, co może skutkować zarzutami niegospodarności.
Koszty utrzymania gotowości – od „ukrytych wydatków” do realnego budżetu
Jednym z największych wyzwań Programu OLiOC są koszty utrzymania sprzętu w stanie stałej gotowości. Na etapie składania wniosków zakupowych były one często marginalizowane lub całkowicie pomijane. Tymczasem to właśnie one w perspektywie kilku lat decydują o realnej wartości programu. Sprzęt techniczny nieużywany generuje często większe koszty niż sprzęt eksploatowany regularnie. Paliwo w agregatach ulega degradacji, akumulatory tracą pojemność, uszczelki wysychają, instalacje korodują, a elektronika wymaga aktualizacji.
Poniżej przedstawiono przykładowy model kosztowy dla gminy liczącej około 20–30 tysięcy mieszkańców, posiadającej typowy zestaw zasobów OliOC.
W powyższym zestawieniu uwzględniono wyłącznie koszty niezbędne do zachowania funkcjonalności sprzętu: paliwo testowe, oleje, filtry, dezynfekcję, przeglądy, ubezpieczenia, wymianę akumulatorów, kalibrację, drobne naprawy oraz szkolenia. Nie uwzględniono kosztów nadzwyczajnych, takich jak poważne awarie, uszkodzenia w trakcie akcji, kradzieże czy wymiana zużytego sprzętu, które mogą istotnie podnieść wydatki.
W praktyce oznacza to, że średnia gmina powinna corocznie zabezpieczać w budżecie od 40 do 70 tysięcy złotych wyłącznie na utrzymanie gotowości systemu OLiOC. Kwota ta powinna być systematycznie zwiększana i mieścić się w przedziale 3-7 procent wartości całego zakupionego sprzętu z programu OLiOC, oraz być traktowana jako stały element wydatków bieżących. Brak takiego finansowania prowadzi do stopniowej degradacji systemu. Po trzech–czterech latach sprzęt formalnie figuruje w ewidencji, lecz w praktyce nie nadaje się do użycia w warunkach rzeczywistego kryzysu.
Zdjęcie: www.myślenice.pl
Podsumowanie
Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej stworzył samorządom szansę na odbudowę lokalnych zdolności reagowania. Jednocześnie przeniósł na nie odpowiedzialność za długofalowe zarządzanie zasobami. Obecne doświadczenia pokazują, że skuteczny system musi opierać się na silnej pozycji OSP, etatowym wsparciu Straży Miejskiej, technicznym zapleczu spółek komunalnych oraz pomocniczej roli NGO. Dodatkowo wszystko to musi być skorelowane z rozbudową kadr urzędniczych oraz stabilnym finansowaniem dla utrzymania zakupionego sprzętu w dobrym stanie i zapewnieniu wysokiego poziomu szkoleń. Bez tego nawet najlepiej wyposażona gmina pozostanie jedynie właścicielem kosztownego, lecz niesprawnego sprzętu. O bezpieczeństwie mieszkańców nie decyduje bowiem wartość zakupów, lecz zdolność samorządu do przekształcenia zasobów w trwały, sprawnie funkcjonujący system ochrony.