Analiza: NATO pomiędzy Waszyngtonem a Brukselą

10 lipca Kwatera Główna NATO opublikowała dokument podsumowujący wydatki na obronność państw członkowskich w latach 2011-2018. Zestawienie powstało na podstawie raportów nadsyłanych przez ministerstwa obrony narodowej państw Sojuszu i uwzględnia wydatki już poniesione oraz zapreliminowane do końca 2018. Upublicznione dane wydają się być dobrą ilustracją obecnego stanu więzi transatlantyckich w kontekście globalnych zmian w polityce bezpieczeństwa. 

Śledząc fluktuację wydatków na zbrojenia NATO w minionych 2 dekadach można zaobserwować kilka interesujących trendów. Pierwszym z nich jest przebicie od góry rekomendowanego przez Sojusz progu 2% produktu krajowego brutto (PKB) wydatkowanych na zbrojenia w 1999. Co ciekawe dotyczy to jedynie uśrednionych nakładów państw Europy i Kanady bez udziału USA – będących tradycyjnie lokomotywą rozwoju NATO. Jednym z czynników, który mógł wpłynąć na uśrednione obniżenie wydatków poniżej 2% było rozszerzenie Paktu o nowe państwa członkowskie. Gospodarki Polski, Węgier i Czech borykały się z problemami ekonomicznymi. Znajduje to zresztą swoje odzwierciedlenie w najnowszym raporcie. Najlepiej wypada Polska, której wydatki na zbrojenia w latach 2011-2018 oscylowały pomiędzy 1,72% a 2,22% PKB. W analogicznym okresie Czechy wydatkowały pomiędzy 0,96% a 1,11% PKB, natomiast Węgry przeznaczały na obronność pomiędzy 0,86% a 1,05% PKB. Oczywiście nie należy rozszerzenia traktować jako jedynego czynnika kształtującego dynamikę europejskich wydatków na obronność. Tendencja spadkowa utrzymywała się przez całe lata dziewięćdziesiąte. Wyraźne odwrócenie trendu jest widoczne dopiero w 2001 po zamachach terrorystycznych 11 września 2001. Co znaczące, zniszczenie World Trade Centre spowodowało znaczący wzrost wydatków głównie w USA. Przełożyło się to oczywiście na statystyki całego Sojuszu. Natomiast w Europie wydatki na obronność konsekwentnie malały aż do 2007. 

Najważniejszym czynnikiem kształtującym poziom nakładów na obronność w minionej dekadzie był niewątpliwie konflikt w Afganistanie. Działania w Azji Środkowej były realizowane w ramach misji International Security Assistance Force (ISAF). Powołana, w ramach struktur NATO, koalicja zaangażowała w latach 2001–2014  130 000 żołnierzy z 51 państw. Wart analizy jest szczególnie okres 2007-2009, kiedy to następuje bezprecedensowy wzrost wydatków. W przeciągu 2 lat USA podniosły poziom finansowania swoich sił zbrojnych z nieco ponad 4% do 5,29% PKB osiągając odsetek zbliżony do wartości zimnowojennych. Jako, że Amerykanie są największym kontrybutorem Sojuszu przełożyło się to na wartości sumaryczne. Globalnie NATO zwiększyło nakłady na obronność do 3,28% PKB, a więc do wartości najwyższej od lat 1990. Niezmiennie niezwykle interesująca jest krzywa ilustrująca zmiany budżetów wojskowych państw Europy i Kanady. Pomimo nieosiągnięcia zakładanego celu 2%, po raz pierwszy od dwudziestu lat, nastąpił niewielki wzrost procentu PKB przeznaczanego na zbrojenia. Przyczyną tego stanu rzeczy jest oczywiście sytuacja w Afganistanie. W 2006 roku siły ISAF rozpoczęły operacje mające zapewnić kontrolę nad południowo-wschodnią częścią kraju. Sojusznicza operacja spotkała się z silnym oporem lokalnych grup partyzanckich wspieranych przez Talibów. Doprowadziło to do poważnych walk, w które siły kolacji były zaangażowane w latach 2007-2008, co przełożyło się na wzrost kosztów. Kulminacją działań było wysłanie do Afganistanu dodatkowych 40 000 żołnierzy w 2009. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w wysokości budżetów wojskowych państw członkowskich. 

Niewątpliwie czynnikiem, który również odcisnął swoje piętno na finansach NATO był globalny kryzys finansowy, który rozpoczął się w 2007 w USA, obejmując praktycznie wszystkie najważniejsze gospodarki światowe. Wyhamowanie przyrostu, a nawet kurczenie się PKB znacznie przyspieszyło ograniczenie wydatków na wojsko. Pośrednio była to jedna z przyczyn ograniczenia aktywności ISAF w Afganistanie. 

Zgodnie z zaprezentowanymi danymi odsetek PKB przeznaczony na zbrojenia konsekwentnie spada, zarówno w Ameryce jak i pozostałych państwach NATO osiągając w 2015 poziom 3,56% PKB w USA i 1,40% wartości uśrednionej dla państw Europy i Kanady. Jest to kolejny punkt zwrotny dla Sojuszu. Tym razem jednak w przeciwieństwie do zamachów z 11 września 2001 centrum wydarzeń stała się Europa i Bliski Wschód.

W minionej dekadzie Federacja Rosyjska konsekwentnie rozbudowywała i modernizowała swoje siły zbrojne. Począwszy od konfliktu z Gruzją podczas wojny w Osetii Południowej w 2008 rosyjscy planiści modyfikowali doktrynę i modus operandi własnych wojsk. Konsekwencją tych działań było zajęcie i włączenie Półwyspu Krymskiego do Federacji Rosyjskiej oraz wsparcie i finansowanie ruchów separatystycznych w Donbasie w 2014. Równolegle w latach 2013-2014 na Bliskim Wschodzie następuje intensyfikacja działań organizacji terrorystycznych. Na terytorium Iraku i Syrii zostaje powołany samozwańczy kalifat znany jako Islamskie Państwo w Iraku i w Lewancie (Ad-Daula al-Islamijja fi al-Irak wa-asz-Szam, ang. ISIS, ISIL lub Daesh). Prześladowania ludności cywilnej na terenach okupowanych przez Państwo Islamskie zaowocowały największym kryzysem migracyjnym XXI w. 

Te dwa czynniki spowodowały, iż planiści musieli zmierzyć się z dwoma krytycznymi dla strategii NATO wyzwaniami: u granic Sojuszu trwał pełzający konflikt pomiędzy Rosją a Ukrainą w Donbasie, natomiast Europa debatowała, jak pomóc setkom tysięcy uchodźców przybywających z Bliskiego Wschodu. Zmiany w globalnej polityce bezpieczeństwa znalazły swoje odzwierciedlenie podczas szczytu NATO w Newport 4-5 września 2014. Jednym z najważniejszych ustaleń było przyjęcie Planu na Rzecz Gotowości (Readiness Action Plan), którego głównym celem było zwiększenie możliwości obrony własnego terytorium Sojuszu. 

Pokłosiem szczytu w Newport było zwiększenie wydatków na obronność przez większość państw Europejskich. Jednak zgodnie z analizą opublikowaną przez KG NATO rekomendowany próg 2% PKB w 2018 osiągnęły jedynie USA (3,5%), Grecja (2,27%), Estonia (2,14%), Wielka Brytania (2,1%) oraz Łotwa (2,0%). Natomiast do progu zbliżą się Polska (1,98%), Litwa (1,96%), Rumunia (1,93%) i Francja (1,81%). 

Redefinicja największych wyzwań stojących przed Paktem Północnoatlantyckim znalazła odzwierciedlenie w procesach modernizacyjnych armii państw członkowskich. Popularna w pierwszej dekadzie XXI w. doktryna budowania lekkich sił ekspedycyjnych ostatecznie nie wytrzymała konfrontacji ze zmieniającą się rzeczywistością. Już w Afganistanie okazało się koniecznym zapewnienie walczącym żołnierzom wsparcia artylerii i ciężkich pojazdów opancerzonych wyposażonych w co najmniej broń średnich kalibrów. Tendencja ta jedynie uległa pogłębieniu podczas działań przeciwko państwu islamskiemu w Iraku i Syrii. Okazało się być koniecznym wysyłanie przeciwko bojownikom broni pancernej, przy równoczesnej jej modernizacji i dostosowywaniu do zmieniających się realiów współczesnego pola walki. Niewątpliwie swoje piętno na decyzjach gabinetów państw członkowskich odcisnęła groźba eskalacji konfliktu Rosyjsko–Ukraińskiego w Donbasie. Te wszystkie zjawiska spowodowały w 2018 skokowy wzrost wydatków na modernizację i zakup nowego wyposażenia. W porównaniu z 2014 wzrost nastąpił we wszystkich państwach prócz Francji i Wielkiej Brytanii. Natomiast rekomendowane przez sojusz 20% (lub więcej) całkowitego budżetu zbrojeniowego przeznaczyło na modernizację 15 z 28 państw członkowskich (w tym Polska 23,95%). 

Analizując budżety zbrojeniowe członków NATO w badanym okresie można zaobserwować niezmiennie dominującą pozycję USA, które przeznacza na wojsko równowartość ponad 70% sumarycznych nakładów państw członkowskich Sojuszu. W 2018 przewiduje się, iż Amerykanie wydadzą ponad 706 mld dolarów w porównaniu z niespełna 286 mld dolarów zapreliminowanych przez Europejczyków (Polski budżet na obronność jest szacowany na nieco ponad 12 mld dolarów, czyli niespełna 42 mld złotych). Z powyższych danych rysuje się wyraźna dysproporcja pomiędzy Ameryką Północną (wraz z Kanadą) a Starym Kontynentem. Oczywiście Stany Zjednoczone przez cały czas istnienia NATO były państwem wiodącym, jeśli nie dominującym. Początkowo jako gwarant bezpieczeństwa Zachodu, następnie jako lider koalicji przeciwko globalnemu terroryzmowi. Analizując jednak ostatnie wypowiedzi wysokich rangą przedstawicieli administracji amerykańskiej można pokusić się o zadanie pytania czy obecnie USA nie redefiniuje po raz kolejny swojej roli jako lidera? Wydaje się, iż Donald Trump dąży do zmiany globalnej strategii podległych sobie sił zbrojnych. Pomimo trudnych stosunków z Federacją Rosyjską wydaje się, że amerykańskiego przywódcę najbardziej niepokoi rosnąca pozycja Chin. Zarówno ekonomiczna jak i militarna. Chińska Republika Demokratyczna, będąca drugą po USA gospodarką na świecie, konsekwentnie rozbudowuje swój potencjał militarny. To co może najbardziej niepokoić analityków wywiadu wojskowego to rosnący rokrocznie potencjał ekspedycyjny ChRL. Przyjęcie do służby nowoczesnych okrętów, a zwłaszcza lotniskowców i okrętów podwodnych oraz rozbudowa baz na wyspach na Morzu Południowochińskim najprawdopodobniej zmuszą prezydenta Trumpa do zapewnienia US Navy narzędzi do utrzymania dominującej pozycji USA i ich sojuszników w Azji. Takie działanie będzie niewątpliwie wymagało poważnych nakładów finansowych, być może kosztem obecności USA w Europie. 

Sojusz musi liczyć się z koniecznością zwiększania roli Europy w budowaniu potencjału obronnego. Analizując postanowienia szczytu w Newport i Warszawie w 2016 można wywnioskować, że agresywna polityka Federacji Rosyjskiej wzbudza obawy Europejskich przywódców. Koncepcja powołania sił szybkiego reagowania (NATO Response Force) wydaje się być próbą przejęcia części odpowiedzialności za obronę własnego terytorium przez armie Starego Kontynentu. Decyzje podjęte w Walii były próbą odpowiedzi ad hoc na wtargnięcie Rosjan na terytorium Ukrainy. Późniejszy szczyt w Warszawie miał stanowić kolejny etap rozwoju nowej doktryny NATO. Uzgodniono powołanie czterech batalionowych grup roboczych stacjonujących rotacyjnie w Polsce i państwach bałtyckich. Ponadto na wschodniej flance Paktu została rozmieszczona brygada pancerna i komponenty dywizji wojsk lądowych USA. 

Analizując coroczną zmianę procentu PKB przeznaczanego na zbrojenia można stwierdzić, że w latach 2014-2018 większość członków NATO stara się zwiększać nakłady. Jednak analizując jednostkowo poszczególne państwa otrzymujemy znacznie bardziej pesymistyczny obraz. W latach 2011-2018 jedynie Grecja, Wielka Brytania i Stany Zjednoczone rokrocznie osiągały rekomendowany przez Sojusz próg 2% PKB. Natomiast państwa Europejskie globalnie osiągnęły w 2011 1,55%, w 2012 1,52%, w 2013 1,49%, w 2014 1,44%, w 2015 1,42%, w 2016 1,44%, w 2017 1,46% natomiast w 2018 mają osiągnąć poziom wydatków zbrojeniowych na poziomie 1,50% PKB (powyższe dane bazują na cenach z 2010). Prowadzi to do smutnej konkluzji: Europa jeszcze długo będzie zależna od wsparcia USA. Co, zwłaszcza w dobie narastających tarć amerykańsko-chińskich, powinno skłonić polityków europejskich do odbudowy relacji euro-atlantyckich. 

Nieco lepiej przedstawiają się dane dotyczące liczebności poszczególnych sił zbrojnych. Największa jest armia USA, w 2018 licząca 1,314 mln żołnierzy, sumaryczne siły europejskie to 2,004 mln ludzi co sumarycznie wraz z armią Kanady daje NATO siłę 3,176 mln żołnierzy. W prezentowanych statystykach interesująco jawi się liczebność Sił Zbrojnych RP. Wojsko Polskie liczyło w 2015 99 tys., w 2016 102 tys., w 2017 105 tys., natomiast zgodnie z podanymi informacjami w 2018 ma osiągnąć liczebność 118 tys. żołnierzy. Z powyższych danych widać, iż uwzględniają dynamikę rozwoju Wojsk Obrony Terytorialnej, czyli najmłodszego rodzaju Sił Zbrojnych RP. 

Jednak posiadanie licznej armii niesie ze sobą zagrożenie przeznaczania gros budżetu na koszty osobowe. Aby pozyskać środki na utrzymanie licznego personelu zwykle szuka się oszczędności tnąc wydatki na zakup nowego sprzętu i utrzymanie infrastruktury. Patrząc z tej perspektywy można odnieść wrażenie, iż również Siły Zbrojne RP borykają się z podobnym problemem. Analizując dane z 2016 i 2017 Polska przeznaczyła odpowiednio 47,15% i 49,99% budżetu na personel, natomiast równocześnie wydatkowała 21,62% w 2016 i 22,04% środków na wyposażenie (należy odnotować, że dane z 2017 są szacunkowe). Taka struktura wydatków ma niestety swoje odzwierciedlenie w realizacji programów modernizacyjnych wskazywanych jako kluczowe dla Wojska Polskiego. Do połowy 2018 udało się jedynie rozpocząć program modernizacji polskich czołgów Leopard 2 do standardu Leopard 2PL oraz podpisać porozumienie dotyczące zakupu 2 baterii rakiet Patriot w ramach programu Wisła. Pozostałe, największe (a zarazem najdroższe) programy modernizacyjne takie jak pozyskanie śmigłowców wielozadaniowych, zakup śmigłowców szturmowych (program Kruk), pozyskanie zdolności obrony przeciwlotniczej krótkiego zasięgu (program Narew) czy też zakup okrętów podwodnych nowej generacji (Orka) i pozyskanie następców bojowych wozów piechoty BWP-1 (Borsuk) pozostają w zawieszeniu. 

Konsekwencją nowej polityki Sojuszu mają odzwierciedlać postanowienia szczytu w Brukseli, który odbył się 11-12 lipca 2018. Zgodnie z deklaracją Sekretarza Generalnego NATO, Jensa Stoltenberga, Pakt Północnoatlantycki ma skupić się na kilku strategicznych zagadnieniach. Pierwszym z nich ma być bardziej sprawiedliwa struktura wydatków. Europejskie państwa członkowskie mają konsekwentnie zwiększać budżety wojskowe. Zgodnie z zapewnieniem Stoltenberga, w 2018 8 członków NATO ma osiągnąć rekomendowany próg 2% PKB. Do 2024 próg 2% ma osiągnąć większość członków Sojuszu. Co więcej Europejczycy wraz z Kanadą do 2024 mają przeznaczyć na obronność dodatkowe 266 mld dolarów. 

W ramach rozbudowy sił NATO na Starym Kontynencie zostanie uruchomiona tzw. nowa inicjatywa gotowości (new readiness initiative), w ramach której Pakt Północnoatlantycki ma dysponować trzydziestoma batalionami zmechanizowanymi, trzydziestoma eskadrami lotniczymi i trzydziestoma okrętami. Jednostki mają być gotowe do użycia w ciągu 30 dni, dlatego też inicjatywę nazwano potocznie 4 razy 30. Podczas szczytu potwierdzono powołanie nowych dowództw – Atlantyckiego w Nortfolk w stanie Virginia oraz wsparcia logistycznego w niemieckim Ulm. Dodatkowo zostanie powołane Centrum Operacji Cybernetycznych przy dowództwie Supreme Headquaters Allied Powers Europe (SHAPE) w Mons.

Kwatera Główna NATO przygotowując swoje zestawienie bazowała na oficjalnych danych przekazanych przez rządy państw członkowskich. Uwzględniają one wydatki na poszczególne rodzaje sił zbrojnych, realizację operacji połączonych, misji zagranicznych jak i administrację. Zestawienia uwzględniają również koszty emerytur wojskowych, jeśli te są wypłacane w ramach budżetu ministerstw obrony narodowej. Do przygotowanie części zestawień przyjęto ceny z 2010.