Druk sejmowy nr 1692: Projekt nowej ustawy o broni i amunicji

21 czerwca 2017 sejmowa Komisja Ustawodawcza pozytywnie zaopiniowała projekt. Został on skierowany do pierwszego czytania, po którym – 29 września 2017 – przekazany do sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Pomimo doniesień medialnych o planowanych przez posłów wnioskodawców (auto)poprawkach, na 24 listopada 2017 na stronach Sejmu nie opublikowano żadnych oficjalnych informacji z tym związanych. Proces legislacyjny trwa.

Na marginesie pokreślić należy, że Regulamin Sejmu RP dopuszcza wnoszenie autopoprawek do przedłożonego projektu ustawy wyłącznie do czasu rozpoczęcia pierwszego czytania. To miało miejsce na wrześniowym posiedzeniu Sejmu. Tym samym obecnie niemożliwe jest wnoszenie autopoprawek, a jedynie poprawek w toku zwykłej procedury legislacyjnej – aż do czasu zakończenia drugiego czytania. Nad ewentualnymi poprawkami posłowie będą głosowali w ramach trzeciego czytania w Sejmie. Nie ma zatem pewności, że dana poprawka zostanie przyjęta.

Niektóre media podają, że projekt zakłada likwidację uznaniowości wydawania pozwoleń na broń oraz zmianę organu wydającego, a przede wszystkim zmierza do tego, by przywrócić zdrowym psychicznie, praworządnym Polakom dostęp do broni, „odebrany w czasach PRL”. Z innych źródeł słyszymy natomiast, że broń będzie miał każdy obywatel, niezależnie od stanu zdrowia psychicznego, a – jak stwierdził pewien generał – „Polska stanie się Dzikim Zachodem”. Oczywiście część tych rewelacji można włożyć między bajki.

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia projektu, nowa ustawa zmieniałaby obecnie obowiązujące przepisy prawa w kilku punktach. Pomysłodawcy zakładają w szczególności:

1) wprowadzenie zgodnej z dyrektywą unijną klasyfikacji kategorii i rodzajów broni palnej;

2) jednoznaczne zdefiniowanie wszystkich pojęć używanych w ustawie w celu uniknięcia obecnych problemów z interpretacją poszczególnych artykułów;

3) zmianę organu wydającego pozwolenia –mieliby je wydawać starostowie lub prezydenci miast na prawach powiatu, podobnie jak to miało miejsce w II Rzeczpospolitej;

4) precyzyjne określenie przesłanek wykluczających możliwość posiadania broni – należałyby do nich: bycie karanym za pewne przestępstwa, występowanie określonych stanów chorobowych lub istotnych zaburzeń funkcjonowania psychicznego, zbyt młody wiek, brak stałego miejsca zamieszkania;

5) odejście od pozwoleń na broń wydawanych „do celu” i zastąpienie ich pozwoleniami podzielonymi na poziomy dostępu, związane z poziomami kompetencji posiadacza broni – im jest ona większa, tym więcej rodzajów broni może on posiadać;

6) zezwalanie na posiadanie broni „normalnej” po zdaniu egzaminu teoretycznego albo po trzyletnim stażu jako posiadacz broni „pierwszego kontaktu” – nienaganny staż jest praktycznym dowodem na znajomość przepisów, dlatego zdaniem autorów nie ma potrzeby przeprowadzania w tym wypadku dodatkowego egzaminu;

7) stworzenie ogólnopolskiego komputerowego systemu ewidencjonowania wszystkich pozwoleń na broń i wszystkich egzemplarzy broni, a także wszystkich transakcji sprzedaży, co umożliwi tworzenie wymaganej prawem międzynarodowym indywidualnej historii każdego egzemplarza broni.

Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy dostęp praworządnych obywateli do broni – możliwie szeroki, jednak ściśle kontrolowany – z jednej strony stanowi gwarancję poszanowania swobód obywatelskich, a z drugiej – jest ważny z punktu widzenia bezpieczeństwa państwowego. Broń winna być traktowana jako naturalny przedmiot służący do realizacji pasji związanej ze strzelectwem – sportowym czy rekreacyjnym – myślistwem, kolekcjonerstwem, a także ruchem rekonstruktorskim. Oczywiście, jak zauważają autorzy projektu, posiadanie broni  wymaga dokładnej i skutecznej kontroli. W interesie społecznym jest, aby osoby niepowołane, w szczególności karane lub chore psychicznie, nie miały dostępu do broni. Jednakże gdy przepisy są precyzyjne, do takich sytuacji dochodzić nie powinno. Ponadto za racjonalne uznaje się wspieranie oddolnych obywatelskich ruchów strzeleckich, sprzyjanie powstawaniu klubów sportowych i innych form promujących postawy patriotyczne.

Wprowadzając zgodną z dyrektywą unijną klasyfikację kategorii i rodzajów broni palnej, autorzy projektu zastosowali słownictwo zgodne z polską normą bronioznawczą.

Przewiduje się następujące kategorie broni i amunicji (art. 6 projektu):

A – broń i amunicja, której nabywanie i posiadanie jest zabronione;

B – broń i amunicja, którą można nabywać i posiadać na podstawie pozwolenia podstawowego, obiektowego lub muzealnego;

C – broń, amunicja i urządzenia niebezpieczne, które można nabywać i posiadać na podstawie obywatelskiej karty broni, pozwolenia podstawowego, obiektowego lub muzealnego;

D – broń i amunicja nieobjęta zakresem dyrektywy Rady WE z 1991 (znowelizowanej przez Parlament Europejski 14 marca 2017).

Niestety autorzy projektu nie uniknęli błędu. Pierwotnie kategoria A dopuszczała pewne wyjątki objęte pozwoleniem obiektowym lub muzealnym (poprzez odwołanie do przepisów regulujących rodzaje pozwoleń na broń – art. 6 pkt 1 w zw. z art. 8 pkt 4 i 5 projektu). Jednak na etapie konsultacji projektu ustawy wprowadzono do niego autopoprawki, spowodowane między innymi nowelizacją dyrektywy. Jedna z nich przewiduje zmianę przepisów o rodzajach pozwoleń na broń (poprzez dodanie pozwolenia z prawem noszenia broni w art. 8 pkt 4 projektu, powodujące przesunięcie numeracji kolejnych pozwoleń). Nie pociąga jednak za sobą zmiany wspomnianego wyżej odwołania przy kategorii A. Tym samym przewidziane przy kategorii A wyjątki obejmują już nie pozwolenie muzealne, a pozwolenie z prawem noszenia broni (uprawniające do ukrytego noszenia broni krótkiej). Błąd ten powinien jednak zostać wychwycony i poprawiony na etapie prac sejmowych.

Projekt ustawy zawiera oczywiście szczegółowe rozwinięcie rodzajów broni zaliczanych do poszczególnych kategorii (art. 7 projektu). Za plus należy uznać to, że katalog jest zamknięty, zatem nie powinien budzić w przyszłości wątpliwości interpretacyjnych. Przedyskutować należy tylko stricte techniczne szczegóły poszczególnych opisów, przy uwzględnieniu faktu, że szereg zmian wynika z nowelizacji dyrektywy.

Jednoznacznie pozytywnie ocenić trzeba zawarty w projekcie ustawy „słowniczek”, precyzujący użyte określenia (art. 3 projektu). Definiowanie pojęć jest pożądane nie tylko dlatego, że jest to etap prawidłowej legislacji. Jak sami autorzy podkreślają, precyzyjne zdefiniowanie użytych terminów ma na celu uniknięcie problemów z interpretacją, które – jak wiadomo – organy nader często wykorzystują.

Choć oczywiście liczy się jakość, nie ilość, to już sam fakt, że w projekcie zdefiniowano 32 pojęcia (art. 3 ust. 1 projektu) w porównaniu do sześciu ze słowniczka aktualnie obowiązującej ustawy (art. 4), pozwala uznać, że autorzy naprawdę się postarali. Tym bardziej, gdy przypomnimy sobie, że w obowiązującej ustawie definicje są rozsiane w różnych miejscach, co zdecydowanie utrudnia poruszanie się po niej (np. „broń palna” – art. 7; „broń pneumatyczna” – art. 8; „noszenie” – art. 10 ust. 9 ustawy).

Obecnie pozwolenia na broń (palną) wydawane są przez właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, a w przypadku żołnierzy zawodowych – komendanta oddziału Żandarmerii Wojskowej (art. 9 ust. 1 ustawy). Kartę rejestracyjną broni pneumatycznej wydaje komendant powiatowy Policji lub komendant oddziału ŻW (art. 9 ust. 4 ustawy). Według założeń projektu pozwolenia na broń wydawać ma właściwy starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu (art. 11 ust. 1 projektu).

Czy taka zmiana rzeczywiście, jak wskazano w uzasadnieniu projektu, odciąży Policję – trudno powiedzieć. Z pewnością jednak odejmie nieco pracy wydziałom postępowań administracyjnych komend wojewódzkich. Czy przeniesienie organu wydającego pozwolenia na szczebel powiatowy przybliży go do obywatela? Pewnie tak. W każdym razie zmiana nie usuwa możliwości wysłania pisma pocztą. Jeśli zatem ktoś nie będzie miał ochoty przybliżać się do urzędnika – nie będzie musiał.

Pół żartem, pół serio rodzi się jednak pytanie: czy jeśli w małym mieście na prawach powiatu urzędnicy znają nas od dziecka, to dla nas dobrze, czy źle? To ważne zwłaszcza w kontekście hipotetycznej sytuacji, w której na etapie procesu legislacyjnego do projektu zostaną wprowadzone poprawki, utrudniające – wbrew zamierzeniom autorów – pełne wyeliminowanie uznania organu wydającego pozwolenie.

Przewiduje się, że pomysł przeniesienia organu wydającego pozwolenia na szczebel powiatowy będzie jeszcze dogłębnie analizowany. Do prac legislacyjnych prawdopodobnie włączy się w pewnym momencie również Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, któremu wszak Policja podlega.

Negatywne przesłanki wydania pozwolenia na broń reguluje obecnie art. 15 ust. 1 ustawy. Zawiera on sześć takich przesłanek (przy czym szósta jest rozbudowana). Z pewnością nie wszystkie są precyzyjne. O ile jednoznaczność określenia granicy wiekowej na 21 lat nie budzi wątpliwości, o tyle już przesłanka „znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej” rodzi pytanie o definicję słowa „znacznie”. Podobne zarzuty skierować można do „istotnych zaburzeń funkcjonowania psychologicznego” (bez ich wyraźnego wymienienia).

Pozostawianie przez ustawodawcę organom administracji publicznej pewnej swobody jest raczej powszechne. Gdy prawo daje organowi możliwość mniej lub bardziej ograniczonego wyboru sposobu załatwienia sprawy, mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Miękkie lub nieostre sformułowania w rodzaju wymienionych wyżej są właśnie przykładem takiego uznania.

Czy możliwe jest całkowite wyeliminowanie tego uznania z porządku prawnego jako takiego? Raczej nie – niemożliwe wydaje się przewidzenie wszystkich potencjalnych sytuacji i uregulowanie ich w ustawach. Czy da się całkowicie wyłączyć to uznanie chociaż z konkretnej ustawy o broni i amunicji? Prawdopodobnie również nie.

Nawet w projekcie nowej ustawy występują pojęcia nieostre, uznaniowe. Przykładami są zdania: „Policja (…) może dokonać sprawdzenia warunków przechowywania broni” (może, nie musi) czy „rażące nieprawidłowości w zakresie przechowywania” („rażące” – czyli jakie?). Trzeba jednak przyznać autorom, że w projekcie jest takich sformułowań niewiele. Niewątpliwym sukcesem jest wyeliminowanie uznania z negatywnych przesłanek wydania pozwolenia na broń.

Można jednak wątpić w to, czy na etapie prac legislacyjnych posłowie i senatorowie wyrażą zgodę na tę całkowitą eliminację uznania administracyjnego. Już na etapie konsultacji wątpliwości w tym zakresie zgłaszał Prokurator Krajowy. Podkreślił on, że proponowane ograniczenie jest zbyt wąskie: organy mogłyby odmówić wydania pozwolenia jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca byłby prawomocnie skazany za ściśle określone kategorie przestępstw. Prokurator Krajowy zauważył, że gdyby przyjęto takie rozwiązanie, pozwolenie na broń mogłyby uzyskać osoby, którym postawiono zarzuty popełnienia bardzo poważnych przestępstw, ale które nie zostały prawomocnie skazane. -Nawet pamiętając o zasadzie domniemania niewinności i o tym, że nie wszystkie oskarżenia kończą się prawomocnym skazaniem, nietrudno wyobrazić sobie takie sytuacje. Nawet my, strzelcy, za wielce wątpliwe uznalibyśmy przyznanie pozwolenia na broń osobie skazanej przez sąd I instancji (a więc jeszcze nieprawomocnie) za umyślne przestępstwo z użyciem przemocy, a czekającej na rozpatrzenie apelacji.

Co więcej, nie należy zapominać, że Prokurator Krajowy pełni jednocześnie funkcję I Zastępcy Prokuratora Generalnego (Ministra Sprawiedliwości). Naprawdę trudno w takiej sytuacji zakładać, że ich stanowiska znacząco się różnią. Pozostaje więc czekać na konkretne uwagi i regulacje.

Obecnie obowiązująca ustawa przewiduje wydawanie pozwoleń na broń w celach: ochrony osobistej, ochrony osób i mienia, łowieckich, sportowych, rekonstrukcji historycznych, kolekcjonerskich, pamiątkowych, szkoleniowych (art. 10 ust. 2 ustawy). Ponadto zawiera dość rygorystyczny katalog „ważnych przyczyn” posiadania broni. Należą do nich: stałe, realne i ponadprzeciętne (tu znów duże pole uznania) zagrożenia życia, zdrowia lub mienia w przypadku pierwszego celu, udokumentowane członkostwo w danej organizacji (plus kilka szczegółowych wymogów) dla kolejnych czterech celów, udokumentowane nabycie broni w drodze spadku, darowizny lub wyróżnienia przy celach pamiątkowych oraz posiadanie uprawień w zakresie szkoleń w przypadku celów szkoleniowych (art. 10 ust. 3). Oczywiście ten katalog jest otwarty (użyto tam słów „w szczególności”), jednak uznanie przez organ wydający innej przyczyny za ważną jest kolejnym przejawem uznania i – nie oszukujmy się – graniczy z cudem.

Projekt ustawy przewiduje sześć rodzajów pozwoleń na broń (art. 8). Pierwszy (obywatelska karta broni) obejmuje broń kategorii C. Drugi (pozwolenie podstawowe) – broń kategorii B i C oraz możliwość samodzielnego wytwarzania amunicji na własny użytek. Trzeci (pozwolenie podstawowe rozszerzone) – wszystko to, co w rodzaju drugim, oraz niektóre rodzaje broni samopowtarzalnej (nie mylić z samoczynną). Rodzaj czwarty (pozwolenie z prawem noszenia) uprawnia do ukrytego noszenia broni krótkiej. Z kolei pozwolenie obiektowe – rodzaj piąty – udzielane jest, w pewnym uproszczeniu, przedsiębiorcom i podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą lub statutową, wykorzystującym w tej działalności broń. Wreszcie ostatni typ pozwolenia, muzealne, wydawane jest placówkom muzealnym oraz osobom fizycznym gromadzącym broń w ramach kolekcji.

Jednocześnie zgodnie z dyrektywą utrzymano konieczność przedstawienia uzasadnionego powodu posiadania broni, podając przy tym ich katalog. Autorzy wyraźnie podkreślają, że deklarowany uzasadniony powód posiadania broni nie może być utożsamiany z pozwoleniem wydanym „do celu”, gdyż rodzaj pozwolenia determinują wyłącznie techniczne parametry broni.

Wskazany w projekcie katalog (art. 13 ust. 2 projektu) uregulowany został w sposób wyłączający uznanie organu wydającego pozwolenie. Uzasadnionym powodem jest już sam zamiar kolekcjonowania broni czy uprawiania łowiectwa lub sportów o charakterze strzeleckim. Jest to oczywiście przesłanka łagodna. Trudno jednak zgodzić się ze wskazanym w uzasadnieniu projektu twierdzeniem autorów, jakoby katalog ten był jedynie przykładowy. W tym przepisie nie ma zwrotów typu „w szczególności”, „w tym”, „między innymi”, „i inne”, które świadczyłyby o otwartym charakterze. Katalog nie jest zbyt rygorystyczny, to fakt, ale na pewno nie jest przykładowy.

Pozwolenie podstawowe otrzyma osoba, która przedstawiła uzasadniony powód posiadania broni oraz zdała egzamin (zwany dopuszczającym), albo taka, która posiada obywatelską kartę broni od co najmniej trzech lat (art. 14 ust. 1 projektu). Pozwolenie podstawowe rozszerzone będzie natomiast wymagało, oprócz spełnienia tych wymogów, także oświadczenia o czynnym uczestnictwie we współzawodnictwie sportowym wymagającym używania broni samopowtarzalnej oraz potwierdzenia co najmniej 12-miesięcznego członkostwa w klubie o charakterze strzeleckim (art. 14 ust. 2 projektu).

W tym miejscu konieczne jest wytknięcie kolejnego błędu, który pojawił się na skutek wspomnianej już autopoprawki zmieniającej katalog rodzajów pozwoleń na broń. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 projektu: „Rozszerzone pozwolenie na broń wydaje się osobie, która posiada pozwolenie podstawowe lub pozwolenie podstawowe rozszerzone” (i zdała egzamin kompetencyjny). Jednakże dokonana zmiana usunęła z katalogu pozwoleń „pozwolenie rozszerzone”, dzieląc je właśnie na dwa: „pozwolenie podstawowe rozszerzone” oraz „pozwolenie z prawem noszenia broni”. W tym przepisie pojawia się zatem pleonazm: wynika z niego, że rozszerzone pozwolenie wydaje się osobie, która posiada pozwolenie podstawowe rozszerzone. Najprawdopodobniej jednak art. 15 miał dotyczyć właśnie wymogów niezbędnych do uzyskania „pozwolenia z prawem noszenia”. W takim wypadku połączenie pierwszej części zdania z drugą nie jest już pleonazmem, a cały przepis nabiera sensu. Błąd zatem drobny – zwykłe przeoczenie.

Sam egzamin kompetencyjny, niezbędny do pozwolenia z prawem noszenia broni, będzie trzeba powtarzać. Pozwolenie z prawem noszenia wydawane ma być na okres 5 lat, a jego przedłużenie będzie możliwe po dostarczeniu organowi zaświadczenia o ponownym zdaniu egzaminu.

Jak przełożyć dotychczas posiadane pozwolenia na nowe rodzaje pozwoleń? To także przewidzieli autorzy projektu w rozdziale zawierającym przepisy przejściowe. Pozwolenia na broń do celów sportowych, łowieckich, kolekcjonerskich, pamiątkowych i szkoleniowych wydane do dnia wejścia w życie nowej ustawy staną się pozwoleniami podstawowymi (art. 59 ust. 1 projektu). Jeżeli na powyższe pozwolenie zdążyliśmy zarejestrować broń samopowtarzalną, to stanie się ono pozwoleniem podstawowym rozszerzonym (art. 59 ust. 2 projektu).

Niestety kolejny błąd znajdujemy w przepisie przejściowym dotyczącym aktualnych pozwoleń do celów ochrony osobistej lub ochrony osób i mienia. Z dniem wejścia w życie ustawy stają się one pozwoleniami rozszerzonymi (art. 60 ust. 1 projektu) – które przecież autopoprawką podzielono na dwa: „podstawowe rozszerzone” oraz „z prawem do noszenia broni”. Wydaje się, że posiadacz pozwolenia do celów ochrony osobistej powinien od razu otrzymać pozwolenie z prawem noszenia broni i pewnie taki był zamysł autorów, jednak autopoprawka pokrzyżowała te plany. Nie szkodzi – da się to poprawić w toku prac.

W prowadzonym (w formie elektronicznej) przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rejestrze Centralna Ewidencja Broni i Posiadaczy (CEBiP) zbierane będą dane związane z wydaniem i cofnięciem pozwoleń na broń oraz transakcjami kupna i zbycia broni objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia.

Jak podkreślają autorzy projektu, taki system ewidencjonowania jest wymagany przez dyrektywę unijną, a Polska – wprowadzając go jako jedna z pierwszych – stanie w pierwszym rzędzie pod względem rozwoju infrastruktury informatycznej.

Świetnie – byleby tylko ta infrastruktura nie kosztowała tyle, co informatyzacja pewnej trzyliterowej instytucji publicznej zajmującej się poborem naszych składek z tytułu ubezpieczeń społecznych. Na to jednak autorzy projektu pewnie nie będą mieli wpływu.

Gołym okiem widać, że projekt ustawy  jest wynikiem potężnego wysiłku jego autorów – i chwała im za to. Realistyczne (pesymistyczne?) podejście pozwala jednak wysnuć tezę, że na etapie prac legislacyjnych projekt ustawy poddany zostanie istotnym zmianom. Należy tylko mieć nadzieję, że większość parlamentarna nie przegłosuje zmian, po których będzie gorzej niż obecnie. Pewne jest jednak, że otrzymanie pozwolenia na broń w Polsce wciąż będzie obłożone pewnymi ograniczeniami i nasz kraj nie zmieni się w Dziki Zachód.

Źródła:

1) projekt ustawy o broni i amunicji – z uwzględnieniem autopoprawek (druk sejmowy nr 1692);

2) opinie do projektu ustawy;

3) ustawa z dn. 21.05.1999 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1839).

Adam Koper jest radcą prawnym. Prowadzi kancelarię „KOPER Kancelaria Prawna”.

Artykuł pierwotnie opublikowany w MILMAG nr 02/2017