Wstęp
Wyzwania
Jakie są główne wyzwania, które stają przed Frontexem w roku 2020 i następnych?
Zacznijmy może od samego Frontexu. To agencja Unii Europejskiej założona 15 lat temu. Z początku jej celem było zapewnienie pomocy technicznej tym krajom UE, które graniczą z państwami spoza wspólnoty i które mogłyby potrzebować dodatkowego wsparcia.
Spora część państw UE należy do obszaru Schengen. Oznacza to, że jeśli ktoś chciałby dostać się do Helsinek z Malty, to mógłby to zrobić, nie będąc ani razu zatrzymanym na granicy w celu okazania dokumentów. To prawo dotyczy zarówno osób, jak i towarów.
Może podam praktyczny przykład: zanim Polska dołączyła do układu, granicą zewnętrzną Unii była granica Niemiec. Po wejściu Polski do strefy Schengen stanowiska kontroli granicznej na jej zachodniej granicy zostały usunięte. Wtedy – w pewnym sensie – zewnętrzna granica Niemiec przesunęła się do granicy polsko-ukraińskiej. Te państwa, których granice morskie czy lądowe nie są granicami zewnętrznymi UE, muszą polegać na jakości nadzoru i kontroli granicznych przeprowadzanych przez kraje, których granice są granicami wspólnoty.
Schengen zmieniło sposób, w jaki państwa myślą o swoich granicach. Na przykład: jeżeli pasażerowi uda się wejść na lotnisko w Warszawie dzięki sfałszowanym dokumentom, to może bez żadnych przeszkód dotrzeć do Berlina. Dwunastoletnia dziewczynka przemycona drogą morską do Włoch może łatwo zostać przerzucona do domu publicznego w Hanowerze, gdzie będzie wykorzystywana seksualnie. Narkotyki przeszmuglowane z Maroka do Hiszpanii mogą ostatecznie być sprzedawane przed którąś z berlińskich szkół, a broń ukryta w ciężarówce wjeżdżającej do Austrii może być użyta w ataku terrorystycznym. Posiadanie choćby jednej granicy zewnętrznej stwarza ogromną odpowiedzialność dla konkretnego kraju, ale także skłania inne państwa do zaoferowania współpracy w przypadku wystąpienia jakichkolwiek problemów związanych z ruchem granicznym.
Dlatego właśnie ważne jest, żeby służby graniczne wszystkich krajów pracowały razem w celu zapewnienia bezpieczeństwa i odpowiedniej ochrony granic zewnętrznych UE.
Rola Frontex
Jaką rolę odgrywa w tym procesie Frontex?
Frontex powstał właśnie z tego powodu. Przez ostatnie piętnaście lat mogliśmy zaobserwować bardzo płynną migrację na każdej z granic UE. Mało kto pamięta, że jakieś dwanaście lat temu zdecydowana większość migrantów wjeżdżała do Europy przez Wyspy Kanaryjskie. Potem, kiedy Hiszpania podpisała umowy dwustronne z Mauretanią i Senegalem oraz zainstalowała SIVE – pewnego rodzaju system kontroli radarowej jej południowych granic morskich – przepływ ludności zaczął biec przez środkową część Morza Śródziemnego. Z kolei po zaostrzeniu środków stosowanych przez włoskie służby, migranci skierowali się na grecko-turecką granicę lądową, a potem morską.
Efektem arabskiej wiosny było pojawienie się w 2011 roku u włoskich wybrzeży 64 tys. migrantów i uchodźców – w owym czasie był to historyczny rekord. Cztery lata później byliśmy świadkami dramatycznych wydarzeń, kiedy 886 tys. uchodźców i migrantów przepłynęło z Turcji na pięć greckich wysepek na Morzu Egejskim, a 154 tys. dostały się do Włoch.
Właśnie w 2015 roku stało się jasne, że granice zewnętrzne Schengen są tak silne, jak silne jest ich najsłabsze ogniwo, ponieważ ktokolwiek dostał się do Włoch, mógł swobodnie poruszać się po wszystkich krajach Układu. Ze względu na to, że Grecja jest otoczona krajami spoza Schengen, uchodźcy i migranci musieli przejść przez Zachodnie Bałkany, dostać się do UE przez Węgry lub Słowenię, a potem ponownie wejść do strefy, jeśli chcieli dotrzeć do Niemiec, Szwecji, Francji lub innych krajów.
Rok 2015 dobrze pokazuje, co Frontex mógł zrobić wtedy, a co może zrobić dziś, jako że w konsekwencji tych wydarzeń jego mandat znacząco zmienił się od tego czasu. Jeśli któryś z krajów UE znajdzie się pod presją migracyjną, może liczyć na wsparcie ze strony Frontexu w postaci wyposażenia albo specjalistycznie przeszkolonych funkcjonariuszy służb granicznych. Nasze wsparcie nie ogranicza się jednak do kontroli przepływów ludności – możemy pomóc także w sytuacji, kiedy na zewnętrznych granicach dochodzi do poważnych przestępstw granicznych, takich jak przemyt narkotyków lub broni, handel ludźmi, podrabianie dokumentów, walki z siłami zewnętrznymi itd.
Wróćmy jednak do wydarzeń z 2015, kiedy prawie 900 tys. uchodźców i migrantów dotarło do Grecji (stanowi to prawie jedną dziesiątą populacji tego kraju) w ciągu jednego roku. Greckie służby nie mogły sobie same z tym poradzić, potrzebowały pomocy w misjach SAR (search and rescue), identyfikacji i rejestracji migrantów, kontroli bezpieczeństwa, zbieraniu odcisków palców. Wielu spośród tych, którzy przypływali, ubiegało się o azyl, co stwarzało dodatkowe obciążenie dla organów azylowych. Istniała pilna potrzeba zapewnienia tym ludziom schronienia, żywności i opieki medycznej. Można sobie tylko wyobrazić, co oznaczało dla greckich służb, kiedy na jedną wyspę codziennie przypływało po 5 tys. ludzi w małych, ledwo utrzymujących się na wodzie łodziach…
Pomoc w kryzysie
Jak Frontex może pomóc państwom, które znalazły się w takim kryzysie?
Priorytetem było ratowanie życia na morzu. Krajowe służby po prostu nie miały wystarczająco dużo sprzętu i personelu, żeby zająć się tą sytuacją samemu. Frontex może koordynować wysyłanie dodatkowych łodzi z innych krajów UE czy samolotów patrolowych kontrolujących granicę, z jednej strony by upewnić się, że łodzie w niebezpieczeństwie zostaną wykryte, a z drugiej – żeby nikt nie dostał się do Unii bez naszej wiedzy. Kodeks graniczny Schengen stanowi, że wszyscy, którzy przekraczają granicę UE w nieprzepisowy sposób, muszą mieć pobrane odciski palców – oraz że te odciski muszą być wprowadzone do systemu Eurodac – w celu zarejestrowania i identyfikacji. Nasza agencja jest w stanie wysłać dodatkowych strażników granicznych, żeby wspomóc potrzebujące tego kraje. Jeśli masz tylko jedną granicę zewnętrzną, to musisz wiedzieć, kto wkracza do strefy swobodnego przepływu, jaka jest jego przeszłość, upewnić się, że jego dokumenty nie są sfałszowane. Wielu spośród migrantów nie miało żadnych dokumentów, inni jakieś mieli, ale raczej nie były to paszporty, a prawa jazdy, akty urodzenia lub inne. Duża ich część była sfałszowana – jak łatwo się domyślić, siatki przestępcze w Turcji i innych krajach prowadziły bardzo intratny biznes związany ze sprzedażą fałszywych papierów, więc należało się upewnić, że takie dokumenty zostaną skonfiskowane. Chociaż większość przybyłych do Grecji w 2015 stanowili uchodźcy: obywatele Syrii, Afganistanu i Iraku, to wielu innych zgłaszało przynależność do tych narodowości, żeby zwiększyć swoje szanse na azyl. Z tego powodu Frontex przysłał na miejsce liczny personel, którego zadaniem była pomoc greckim służbom w sprawdzeniu narodowości migrantów.
Istotne było także przeprowadzanie dogłębnych kontroli w przypadku potencjalnych podejrzanych, którzy mogli próbować wykorzystać fakt, że granicę przekraczają takie tłumy. Nasi funkcjonariusze wspierali greckie służby także poprzez pozyskiwanie informacji o siatkach przestępczych działających w krajach przerzutowych – zawsze dzielimy się tego rodzaju wiadomościami z lokalnymi służbami oraz z Europolem, ponieważ posiada on kompetencje do prowadzenia spraw dotyczących tego problemu.
Jeśli 5 tysięcy osób przypływa łódkami na małą wyspę, to niewątpliwie krajowe służby nie będą w stanie się nimi odpowiednio zająć. To było ogromne wyzwanie.
Stało się wtedy jasne, że lokalne władze nie poradzą sobie same i że Frontex potrzebuje, by inne państwa członkowskie wysłały dodatkowy personel, żeby pomóc Grecji.
Kryzys 2015
Jak wielkie wyzwanie stanowił dla Frontexu kryzys roku 2015?
Wziąwszy pod uwagę skalę migracji, w 2015 było nam naprawdę trudno udzielić potrzebnej pomocy. Działo się tak z dwóch powodów – po pierwsze nasz mandat z roku 2015 sprawiał, że musieliśmy polegać na straży granicznej i wyposażeniu zapewnionym przez inne państwa członkowskie. W związku z tym, kiedy planowaliśmy nasze działania w Grecji, Hiszpanii, Włoszech czy innych krajach, musieliśmy najpierw sporządzić plan operacyjny, a potem zwracać się do poszczególnych państw o wsparcie.
Ze względu na to, że Frontex nie dysponował własnym sprzętem czy personelem, każdy kraj był z osobna proszony o wkład w postaci łodzi, helikopterów czy strażników. Muszę przyznać, że nigdy nie było łatwo o wystarczającą ilość żadnego z tych zasobów, a w 2015 uzyskanie jej było prawie niemożliwe.
Wraz z postępem fali uchodźców i migrantów w strefie Schengen poszczególne kraje UE wprowadziły tymczasowe kontrole graniczne. To również było wydarzenie bez precedensu. Kodeks graniczny Schengen pozwala na takie rozwiązanie w sytuacjach wyjątkowych. Na przykład Szwecja przywróciła kontrolę na granicy z Danią. Ale nie o to chodziło w Schengen; priorytetem Unii Europejskiej w 2015 roku było wzmocnienie zewnętrznej granicy, a mimo to kraje takie jak Szwecja, Niemcy czy Austria przyjmowały ludzi, których odcisków palców nie dało się nigdzie znaleźć! Stało się jasne, że taka sytuacja nie może mieć miejsca ponownie.
W 2015 dyrektor wykonawczy Frontexu zaapelował o wysłanie dodatkowych 7 tys. strażników granicznych do Grecji i Włoch. Naprawdę trudno było nam temu sprostać. Zajęło nam to kilka miesięcy. Przekonanie państw członkowskich. Naszym priorytetem stało się – jeśli mieliśmy zachować Schengen – dokładne zabezpieczenie zewnętrznych granic, które już wcześniej powinny mieć taką kontrolę.
Ostatecznie udało się tego dokonać. Zastosowano też inne środki – na przykład kraje Bałkanów Zachodnich w bardziej aktywny sposób zaczęły kontrolować swoje granice. Podpisano także umowę między UE a Turcją. Wysłanie dostatecznej liczby funkcjonariuszy do Włoch i Grecji pozwoliło w końcu pomóc tym krajom efektywnie zarządzać przepływami ludności.
Chciałabym zaznaczyć, że personel i wyposażenie wysłane przez Frontex są pod kontrolą krajowych służb tych państw, w których prowadzone są operacje. Mamy w tej chwili około 1400 funkcjonariuszy Frontexu ze wszystkich 28 krajów UE [wywiad przeprowadzono przed 31 stycznia 2020 – red.] oraz państw współpracujących z Schengen, takich jak Islandia czy Szwajcaria. Wysyłani są nie tylko na granice morskie, na których mamy około 40 łodzi oraz kilka śmigłowców i samolotów, ale także do krajów otaczających Bałkany Zachodnie oraz na dziesiątki międzynarodowych portów lotniczych. Nie zapominajmy, że międzynarodowe lotniska także stanowią granice zewnętrzne.
Aktualność zadań
Czy można przyjąć, że te wszystkie zadania, o których pani wspomniała, są aktualne do dziś? Być może niektóre zagrożenia mają dziś mniejszą skalę niż parę lat temu, ale wciąż są przez Frontex postrzegane jako mające znaczenie dla wewnętrznego bezpieczeństwa UE?
Oczywiście; należy przy tym pamiętać, że nasz mandat na przestrzeni ostatnich 15 lat był zmieniany siedmiokrotnie, czego nie można powiedzieć o żadnej innej agencji europejskiej. Zaczęliśmy od mandatu z 2004, który zmieniano trzy razy. Rada Europejska zmieniła nasz mandat w 2016 roku w konsekwencji wydarzeń z roku 2015. Największa ze zmian, o znaczeniu historycznym, miała miejsce w grudniu zeszłego roku.
Które z tych wyzwań jest według Pani obecnie najbardziej niepokojące?
Wyzwań jest wiele, bo formy przestępstw granicznych są rozmaite. Rolą Frontexu jest coraz większe skupianie się nie na – jak to miało miejsce wcześniej – jedynie radzeniu sobie z migracją, ale także na wspomaganiu państw członkowskich w walce z różnymi przestępstwami tego typu.
Poświęcamy coraz więcej uwagi zwalczaniu przestępstw granicznych, na które składają się między innymi handel narkotykami i bronią oraz terroryzm. Wykrywanie zagranicznych bojowników to również nasz ważny cel. Jeśli wziąć pod uwagę, że posiadają oni paszporty UE, to odpowiedź na to zjawisko wymaga wysokiego poziomu świadomości, szkolenia służb granicznych w zakresie profilowania i wykrywania tych osób w celu zgłoszenia ich miejscowej policji.
Współpraca z krajami
Jak Frontex współpracuje z władzami krajów, do których wysyłani są jego funkcjonariusze?
Jak już wspominałam, funkcjonariusze wysyłani przez Frontex zawsze działają pod rozkazami władz krajowych. Jeśli Frontex wyśle na wyspę Lesbos francuskiego funkcjonariusza, to będzie on pod kontrolą władz greckich. Jeśli niemiecki funkcjonariusz zostanie wysłany do Włoch, to będzie pracował pod włoskim dowództwem. Naszym zadaniem nie jest zastępowanie, a pomaganie władzom poszczególnych państw w sprostaniu wyzwaniom pojawiającym się na ich granicach.
Skoro w 2015 roku okazało się, że granice Schengen są tak silne, jak ich najsłabsze ogniwo, to ważną częścią naszego mandatu w roku 2016 stała się praca właśnie nad słabymi ogniwami systemu granic zewnętrznych UE. Europejscy prawodawcy – głowy 28 państw wraz z Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską – orzekli, że jednym ze sposobów, by zapobiec przyszłym kryzysom jest upewnienie się, że słabych ogniw nie ma. Że musimy proaktywnie rozpoznawać i eliminować słabe punkty tak, żebyśmy wszyscy byli lepiej przygotowani do zapobiegania kryzysom.
Jak mogłaby wyglądać ta proaktywność?
Ważnym zdaniem Frontexu jest przeprowadzanie corocznej oceny słabych punktów granic oraz potencjału służb straży wybrzeża każdego kraju członkowskiego UE. Ocenę przygotowujemy, analizując potencjał każdego kraju, na przykład: liczbę funkcjonariuszy straży granicznej i wybrzeża, ilość i typy wyposażenia, poziom wyszkolenia, plany awaryjne itd. Korelujemy te dane z typami zagrożeń, na które narażone mogą być poszczególne sekcje granic oraz przeprowadzamy symulacje kryzysowe. Na tej podstawie sporządzamy rekomendacje. Te oceny są, rzecz jasna, dokumentami tajnymi.
Jednym z największych wyzwań stojących przed Frontexem w nadchodzących latach jest wdrożenie najnowszego mandatu z grudnia ubiegłego roku. Wprowadził on historyczne zmiany dla Agencji. Wśród wielu nowych założeń największym jest prawdopodobnie utworzenie europejskiego korpusu granicznego, który będzie liczył 10 tys. funkcjonariuszy, spośród których 3 tys. będzie zrekrutowanych bezpośrednio przez Frontex. Nowa regulacja sprawia, że nie będziemy musieli polegać wyłącznie na funkcjonariuszach wysyłanych przez kraje członkowskie, ale trzy tysiące europejskich strażników granicznych będzie do naszej wyłącznej dyspozycji. To nasz własny personel.
Jak nowa regulacja zmienią możliwości działania Frontexu w porównaniu z tym, z czym Agencja musiała się mierzyć dotychczas?
Obecnie jeśli polski strażnik graniczny pojedzie na Lesbos, by wziąć udział w naszych działaniach, to będzie nosił własny państwowy mundur i niebieską opaskę na ramieniu. Tak będzie można rozpoznać, że ten funkcjonariusz został wysłany przez Frontex. To rzecz absolutnie bezprecedensowa.
A zatem będziemy mieć 3 tys. funkcjonariuszy Frontexu i 1,5 tys. funkcjonariuszy wysłanych przez państwa członkowskie na długoterminowe misje trwające od dwóch do czterech lat. Pozostali funkcjonariusze będą dostępni dla Frontexu na zasadzie krótkoterminowych delegacji. Pozwoli nam to na większą samowystarczalność i zagwarantuje bardziej stałą obecność dodatkowych funkcjonariuszy na zewnętrznych granicach Unii.
To naprawdę istotna rzecz, bo jak dotąd bardzo trudno było nam swobodnie reagować na zmiany. Jak już powiedziałem na początku, przez ostatnie 15 lat te zmiany były bardzo znaczące. Do niedawna z powodów administracyjnych bardzo trudno było nam przemieszczać funkcjonariuszy na przykład z Grecji do Hiszpanii. Posiadanie własnego korpusu straży granicznej tak naprawdę pozwoli nam na reakcje odpowiednie do sytuacji. Nie będziemy zależni od żadnych lokalnych obostrzeń. Pozwoli nam to na znacznie większą proaktywność oraz o wiele szybsze i efektywniejsze reagowanie na sytuacje na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej.
Tworzenie korpusu
Kiedy korpus ma zostać stworzony i kiedy ma osiągnąć pełen potencjał operacyjny?
Zgodnie z regulacją mamy czas do 2027 roku, żeby stworzyć korpus. Pomimo, że najnowsza regulacja weszła w życie dopiero przed kilkoma miesiącami, to już rozpoczęliśmy rekrutację pierwszych 700 funkcjonariuszy. Otrzymaliśmy 7,5 tys. aplikacji, co daje około 10 kandydatów na jedno miejsce. To bardzo dobrze, w ten sposób będziemy w stanie wyselekcjonować personel najwyższej klasy. Aplikanci wywodzą się nie tylko ze służb granicznych, ale także z policji, służby celnej, służb ratunkowych itd.
Obecnie finalizujemy wstępną selekcję kandydatów. Oczywiście będą musieli przejść badania lekarskie oraz testy językowe i psychologiczne. Muszą też zostać wyszkoleni. Zmobilizujemy tych 700 funkcjonariuszy 1 stycznia przyszłego roku.
Jak nowe narzędzia i możliwości działania wpłyną na sposób, w jaki Frontex radzi sobie z kryzysami na zewnętrznej granicy UE?
Nie będziemy już tylko reagować na kryzysy wtedy, kiedy już się wydarzą. Będziemy mogli je lepiej przewidzieć dzięki naszym analizom ryzyka i naszemu rozpoznaniu. Będziemy mogli lepiej na nie odpowiadać dzięki większej liczbie funkcjonariuszy rozlokowanych na stałe. To, że będziemy mieć własnych funkcjonariuszy sprawi, że staniemy się bardziej elastyczni i samowystarczalni w naszych działaniach.
A co z innymi wyzwaniami – poza nielegalną migracją?
Innym ważnym wyzwaniem są deportacje. Chciałabym zaznaczyć, że uchodźcy, którzy mają prawo do międzynarodowej ochrony lub azylu, bezdyskusyjnie muszą taką ochronę otrzymać. Niemniej nie wszyscy ludzie, którzy docierają do Europy, są uchodźcami. Jeśli krajowe sądy orzekną, że dana osoba nie ma wystarczających podstaw do przebywania na terytorium danego państwa, to taka osoba musi zostać wrócić do swojego kraju. Frontex będzie mógł stopniowo coraz bardziej pomagać w logistyce deportacji.
Chcę także podkreślić, że decyzje o deportacji należą wyłącznie do krajowych sądów lub administracji. I chociaż Frontex nie może zajmować się merytoryczną stroną takich decyzji, to będziemy mogli zaoferować wsparcie w kwestiach takich jak pozyskiwanie dokumentów podróżnych czy transport drogą powietrzną. Możemy także pokryć koszty deportacji. Ze względu na nową regulację Frontex może także pomóc w organizacji dobrowolnych lotów powrotnych lub lotów komercyjnymi liniami.
